L’Assemblée nationale va prochainement discuter le Projet de loi de finances pour l’année 2020 proposé par le Gouvernement. C’est un temps fort de la vie parlementaire car la loi de finances concerne les Français au quotidien : impôts, financement des services publics…

Les modalités d’adoption et de structuration du budget sont fixées par une loi très importante adoptée en 2001 : la loi organique relative aux lois de finances (LOLF).

Le Projet de loi de finances (PLF) ne doit pas être confondu avec le Projet de loi de financement de la Sécurité sociale (PLFSS). Bien que leurs intitulés soient proches et qu’ils soient présentés tous les ans à l’automne, ces deux projets de lois se distinguent :

  • Le PLF est un texte budgétaire d’une portée générale qui traite notamment des recettes ;
  • Le PLFSS n’est pas un texte budgétaire : il n’y est pas question de recettes mais de financement des dépenses sociales et de santé comme l’assurance maladie, l’allocation adulte handicapée (AAH), …

Comment se présente le Projet de loi de finances (PLF) ?

 Le PLF comporte deux parties :

  • La première partie autorise l’Etat à prélever les impôts, contient des dispositions sur les fonds transférés à l’Union européenne ou aux collectivités locales… Cette première partie veille également aux conditions de l’équilibre budgétaire (entre les dépenses et les recettes).
  • La seconde partie fixe, pour chaque mission du budget de l’Etat, le plafond de dépenses autorisé et le plafond d’emplois autorisé.

Le budget est décomposé en trois niveaux budgétaires :

  • La mission ;
  • Le programme ;
  • L’action.

Une « mission » est un niveau budgétaire qui correspond généralement à un ministère. La mission budgétaire « action extérieure de l’Etat » correspond par exemple au ministère des Affaires étrangères.

Un programme est une partie d’une mission : le programme « présidence française du G7 » fait partie de la mission « action extérieure de l’Etat ». Il était consacré au G7 dont le sommet s’est tenu à Biarritz en août 2019.

Une action est une partie d’un programme : l’action « logistique de la préparation et de l’organisation du sommet du G7 » fait partie du programme « présidence française du G7.

Le processus d’adoption

En amont de l’examen au Parlement

La loi de finances est préparée par le Gouvernement dans l’année qui précède son entrée en vigueur. Dès le mois de février, le ministre du Budget rencontre les autres ministres pour discuter des besoins en dépenses de leurs ministères.

Le Haut-Conseil des finances publiques est également saisi : il doit établir des prévisions économiques sur lesquelles sera construit le budget.

Du mois de mars jusqu’au mois de juin, le Premier ministre mène les arbitrages. Il envoie aux ministères des « lettres plafonds » qui leur indiquent le montant maximum des crédits et le nombre maximum d’emplois auxquels ils auront droit.

A partir de juin et jusqu’à fin août, le Projet de loi de finances (PLF) est finalisé par le Gouvernement et le Parlement commence à entrer en scène dans le cadre du « débat d’orientation budgétaire ». A l’Assemblée nationale comme au Sénat, deux députés sont chargés de suivre les questions budgétaires : ce sont les rapporteurs généraux de la commission des finances. Dès le mois de juin, ces deux rapporteurs généraux peuvent adresser des questions budgétaires au gouvernement sur le PLF en préparation.

Le PLF est adopté en conseil des ministres en septembre. Commence alors le temps de l’examen au Parlement.

L’examen au Parlement

Le parlement dispose de 70 jours pour débattre du budget selon la répartition suivante : 40 jours pour l’Assemblée nationale, 20 jours pour le Sénat et 10 jours pour la navette, c’est-à-dire les échanges entre les deux chambres. En général, le point de départ des discussions intervient entre le 10 et le 14 octobre.

Le texte est tout d’abord discuté au sein des 8 commissions de l’Assemblée nationale (Affaires étrangères, Affaires économiques, Affaires sociales, …). Chaque commission est saisie pour avis des dispositions sur lesquels elle est compétente : la Commission du Développement durable va ainsi être saisie la prime à la conversion, les certificats d’économie d’énergie. La Commission des Affaires économiques va plus spécifiquement s’intéresser aux aides aux entreprise. Mais c’est en Commission de Finances que se déroule l’essentiel des débats. Au sein de cette commission, le rapporteur général joue un grand rôle : il examine l’ensemble des dispositions de la première partie, propose des amendements. Des rapporteurs spéciaux sont également chargés de l’examen détaillé de certains crédits.

Même les députés qui ne sont pas membres de la Commission des Finances peuvent venir y proposer leurs amendements. Ainsi en 2018, bien que membre de la Commission des Affaires économiques, Sophie Beaudouin-Hubière a défendu en commission des finances un amendement préservant pour 2019 le montant de la dotation d’intercommunalité attribuée à Limoges.

L’examen en commission dure une semaine. Ensuite, les députés débattent du texte dans l’hémicycle, d’abord sur la première partie, puis sur la seconde partie. Une fois les deux parties votées, le texte est envoyé au Sénat.

Après examen du texte au Sénat, deux scénarios sont possibles :

  • Soit les députés et les sénateurs se mettent d’accord en commission mixte paritaire (CMP) sur les dispositions du PLF restant en discussion. Le projet est alors adopté.
  • Soit il n’y a pas d’accord entre les deux assemblées, le PLF revient à l’Assemblée nationale qui en rediscute et le vote définitivement. Le texte voté prend alors le titre de loi de finances.

La loi de finances est promulguée par le Président de la République et elle entre en vigueur au 1er janvier de l’année pour laquelle elle s’applique. Ainsi, la loi de finances préparée depuis février 2019 entrera en vigueur le 1er janvier 2020.

A noter : la loi de finances adoptée par le Parlement peut faire l’objet de modifications au cours de l’année de son application. Ces modifications prennent la forme de loi de finances rectificatives qui ont la même structure que la loi de finances de l’année.